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          國際人才引進、激勵、融入戰略探析

          來源:人民智庫、創新研究 原載于《學術前沿》雜志2021年12月下 發布時間:2022-02-10

          國際人才引進、激勵、融入戰略探析

          潘慶中

          清華大學蘇世民書院常務副院長

          當今世界,人才作為促進科技創新和經濟社會發展的重要資源,已成為全球化時代不可或缺的知識資本流動載體。黨的十八大以來,為實現民族振興、國家強盛的宏偉目標,黨中央提出了一系列強國戰略。其中,人才強國戰略被列為實現國家強盛的重要戰略。隨著經濟發展、就業市場持續開放,留學生歸國比例不斷提高,在一系列人才引進和人才發展政策的積極推進下,我國成功吸引和培養了一大批優秀人才。尤其是高尖端和高技能人才,為我國科技和經濟社會發展作出了重要貢獻。


          盡管我國在國際人才競爭中取得了顯著成就,但隨著全球人才戰略競爭的持續深化,我國吸引海外高端人才的國際形勢更加嚴峻復雜。為了實現人才強國這一宏偉目標,應參考和借鑒其他國家的有益實踐經驗,進一步完善人才引進、激勵、融入等相關舉措,確保高端人才引得進、用得好、留得住,為實現中華民族偉大復興、贏得國際競爭主動權提供強有力的支撐。



          核心觀點


          贏得國際競爭優勢的人才戰略新思維


          1. 創新引才制度,“引得進”國際人才。建立聚集高尖端人才的全球化平臺,為人才引進爭取主動權;以國家發展需求為導向,進一步完善人才引進政策措施,精準提升引才效率;適當簡化人才往返簽證等相關程序,為高尖端國際人才提供快捷通道,鼓勵更多優秀國際人才來華發展。


          2. 搭建服務平臺,“用得好”國際人才。進一步創造多方面條件,為國際人才在華工作以及事業發展提供相關的政策配套和宜居環境,提供開放的交流平臺、先進的實驗設備、優厚的科研經費,充分激發國際人才的創新創業潛力。


          3. 優化環境服務,“留得住”國際人才。針對國際人才所關注的教育、醫療、住房等問題,進一步完善相關政策,主動了解不同類型國際人才的需求,提供相應的配套設施和服務,如為高尖端國際人才及其家屬提供與國際接軌的醫療、教育和社保服務等。


          1

          國際化人才背景


          本文論述的“國際化人才”特指訪學留學人員、海外華僑華人和國際移民中的優秀人員。


          出國留學人員


          我國擁有龐大的留學人才資源。根據教育部2019年度出國留學人員統計數據,我國出國留學人員總數為70.35萬人,較上一年度增加4.14萬人,增長6.25%;各類留學回國人員總數為58.03萬人,較上一年度增加6.09萬人,增長11.73%。我國目前是世界最大的留學生輸出國。根據2019年美國國際教育協會發布的《美國門戶開放報告》顯示,2018~2019學年在美中國留學生數量近37萬人,占國際學生總數的33.7%,連續幾年成為最大國際留學生生源國;根據《2020年英國留學生報告》,中國大陸留英學生總數達到12萬人,占全英國際學生總數的24.8%,增幅達13%,成為第一大來源國。境外留學精英廣泛參與國際交流與合作,為傳播中華文化發揮了重要作用,對于人才引進工作而言,具有較大的發展潛力,也將帶來前所未有的發展機遇。


          據教育部相關數據顯示,改革開放以來,各類出國留學人員累計已達519.49萬人,同時,留學歸國人數穩步提升,其中高層次人才回流趨勢明顯。留學歸國人員對我國的經濟發展、科學創新和學科建設等方面作出了巨大貢獻,引領中國新興產業發展、塑造創業文化、推動科教文衛事業,已經成為經濟文化、科學技術和社會進步的重要力量。隨著出國留學人數的不斷增加,留學人才資源規模也將不斷擴大,從而實現高效化和系統化的運作。從這一層面來看,吸引留學人員歸國,為人才強國戰略提供充足的人才儲備,是應對日趨激烈的國際人才競爭,有效把握這一機遇的關鍵。


          海外華僑華人


          我國目前約有6000萬人華僑華人分布在世界各地。據《世界僑情報告(2020)》藍皮書顯示,2019年包括新移民在內的華僑華人在世界各國的人數總量依然有所增長,其中不乏高學歷、掌握新技術、擁有先進管理經驗的高層次人才。改革開放以來,海外華僑華人是我國經濟快速發展的參與者與推動者,并逐漸成為不容忽視的重要力量。他們有效發揮了在文化、技術、資金、管理和商業網絡等方面的獨特優勢,推動了我國的經濟發展以及與世界各國的交流合作。


          當前,國際人才競爭日趨激烈,引進華僑華人工作面臨多方面的挑戰。相關研究發現,德國作為全球第二大人才輸入國,在其高層次人才引進總數中,中國是第二大外籍人才來源國,占“藍卡”發放總數的25.9%。除此之外,澳大利亞、新西蘭等國的中國移民數量也在快速增長。由此可見,世界各國高度重視高尖端的科學、技術、管理領域華僑華人的引進工作。海外華僑華人是我國海外人才戰略的重要資源,如何實施更有效的人才政策,讓更多海外華僑華人來華工作生活,提升我國在激烈的全球人才競爭中的影響力和話語權,是當前人才工作的重要內容。


          國際移民


          隨著全球化的不斷深入,國際移民的規模不斷擴大,其流動性和復雜性也日益增加。移民在一定程度上緩解了勞動力的結構性短缺,其中,高技術移民往往成為國家提升生產率和加快技術進步的主要推動力。2019年,全球處于工作年齡的國際移民占總移民數量的74%。從國際移民目的地國來看,三分之二的國際移民選擇居住在高收入國家,最大的移民目的地國仍是美國。發達國家將移民作為爭奪國際人才的重要途徑,移民成為引進高層次人才的有效方式。


          在全球高層次人才資源緊缺和人力資本競爭激烈的形勢下,世界上許多發達國家和新興市場國家不斷修訂移民法律法規,放寬對高層次人才的移民政策,大力吸引海外優秀人才。與世界主要移民國家相比,國際移民來華定居的人員規模仍然相對有限。但近年來,隨著綜合國力的不斷提升,我國日益成為國際移民留學和工作的理想選擇,與主要移民國家的差距正在逐漸縮小,國際學生來華留學呈現新的特點。


          2013年提出的“一帶一路”倡議,大大推動了我國與沿線國家的合作交流,在華留學生的數量迅速增加。教育部統計數據顯示,2018年在華留學生數量已達49.22萬人。中國與全球化智庫(CCG)2017年12月發布的《國際人才藍皮書:中國留學發展報告(2017)》顯示,“一帶一路”沿線及中國周邊國家成為國際學生來華留學的增長點,來華留學生人數增長較快的為韓國、泰國、印度、巴基斯坦、印度尼西亞和老撾等國,平均增幅在2016年超過了20%。隨著更多企業到“一帶一路”沿線國家和地區投資,提供更多就業崗位,這一區域國家來華留學生人數還將有較大幅度增長。


          我國高度重視外籍高尖端、高技能人才對經濟社會發展和創新創業工作的推動作用,在改革開放之初就啟動了支持和引進外國專家來華工作的相關舉措。為了吸引和留住國際人才,自2004年起,我國為在國內符合申請資格的外國人士簽發永久居留權證明,稱為中華人民共和國外國人永久居留證,俗稱中國“綠卡”。其中明確了投資移民、技術移民等相關制度,并在2020年進一步放寬了來華移民政策?!熬G卡”制度實施以來,2004年至2013年底,持有綠卡的外國人數為7356人;2016年新增1576人,比上年增長163%。雖然近年來來華移民人數穩步增加,但與其他發達國家相比仍有較大差距,應進一步完善相關管理辦法,為吸引高尖端移民在華長期居留提供有利條件。


          2

          我國吸引國際人才的創新舉措


          當今世界正經歷百年未有之大變局,為應對不斷變化的國際人才競爭新形勢,積極服務人才強國戰略,吸引更多國際人才來華發展,各省及各大城市結合自身資源優勢,制定了一系列人才引進政策。例如,率先成為出入境改革試點的北京市相繼實施了涉及外國人簽證、出入境、停居留等方面的20條出入境政策和中關村國際人才20條新政,推進國際人才的引進、服務和管理等工作全面創新升級,積極贏得國際人才競爭新優勢。海南省自2018開始實施“百萬人才進海南”行動計劃,聚焦重點領域,實行積極、開放、有效的引才政策,以前所未有的力度推進招才引智工作;探索實行國際人才服務管理改革試點,吸引集聚了大批國際人才。2019年上半年,國際人才來瓊工作和學習居留人數相比2017年同期增長了近70%。由此可見,北京、海南等地在國際人才政策方面的創新經驗和舉措,對于帶動和推進我國其他省市的人才工作具有重要的借鑒意義和示范作用。


          北京市


          早在2009年,北京市就出臺了有關政策鼓勵留學人員來京創業和工作,通過實施“北京海外人才聚集工程”,全力打造高層次人才高地。為了應對近年來不斷變化的國際人才競爭形勢,北京市在已有的人才發展體制機制基礎上進一步深化和創新相關舉措,于2018年出臺20條人才政策,構建了具有國際競爭力的引才用才機制。新舉措內容涉及國際人才出入境、國際人才引進使用、支持國際人才興業發展以及加強國際人才服務保障四個方面,旨在讓國際人才進得來、留得下、干得好、融得進;旨在通過系統性的具體政策,讓國際人才能更方便地往來與居住生活,從而深度參與北京市科技創新中心建設。2015~2019年,北京共受理外籍人才永久居留2100余人,遠超前十年受理人數總量。同時,北京市政府積極探索和挖掘國際化人才聚集新優勢,進一步開放外籍創新創業人才引進政策,并在通州區建設國際人才社區,努力為各類高尖端國際人才提供優質的居住環境。2020年,北京自貿試驗區也出臺了一系列人才政策,包括探索制定分層分類人才吸引政策,優化外國人來華工作許可、居留許可審批流程等,通過人才政策上的不斷創新,吸引更多國外高層次人才參與北京發展建設。


          海南省


          結合自貿港建設需求,2018年海南省政府出臺了《百萬人才進海南行動計劃(2018-2025年)》《關于引進人才住房保障的指導意見》等人才政策,充分發揮海南地域優勢,大力吸引和集聚人才,助力海南自由貿易港建設。2020年,海南省通過《關于開展海南自由貿易港國際人才服務管理改革試點工作的實施方案》,開展國際人才服務管理改革試點,進一步完善和提高國際人才引進、服務、管理體制機制,通過建立國際標準的國際人才招聘機制、搭建國際人才創新創研平臺、拓寬國際人才工作聯絡渠道、打造國際人才合作品牌等新舉措,吸引國際人才和優秀留學生到海南自由貿易港創新創業。探索建立國際人才職稱評審綠色通道,對符合海南省高層次人才分類標準和條件的國際人才,可依據其貢獻和實際水平,破格申報高級職稱。同時,聚焦國際人才評價激勵機制,完善國際人才薪酬激勵機制,探索針對高端人才的崗位分紅權、項目收益分紅、股權激勵等中長期激勵辦法。海南省國際人才引進試點管理工作的各項新舉措,為我國其他地區實施人才戰略提供了重要參考。


          3

          美國與新加坡的人才戰略


          探討其他國家的人才政策和相關經驗,有利于進一步完善我國人才政策的制定和落實工作。美國作為第一大移民輸入國,始終把人才戰略作為謀求國家發展的首要戰略,依據國內變化和國際形勢發展,不斷改革完善人才引進機制,逐步確立了完備的人才戰略體系。較之歐美發達國家,新加坡的“人才立國”戰略及其成功經驗也頗具借鑒意義。在2021年發布的“國際人才競爭力指數”(GTCI)排名中,新加坡僅次于瑞士,蟬聯全球第二、亞洲第一。中國要在日趨激烈的國際人才競爭中占據優勢,必須具有國際化視野;同時,積極參考國外成熟的移民制度,充分發揮國際人才在經濟社會發展中的重要作用。


          美國


          美國作為僅有240多年歷史的年輕國家,其經濟和科學技術等方面迅速崛起、后來居上,并且持續領跑全球,其快速發展離不開一大批世界最尖端的精英人才的貢獻。作為全球實施人才引進戰略的先鋒,美國從建國至今始終把人才戰略作為謀求國家發展的首要戰略,根據發展的不同階段及其對人才的不同需求來調整本國的移民和簽證制度,從而更為有效地吸引國際人才。同時,不斷完善人才戰略體系,通過健全的人才市場體制和機制,打造優越的發展環境,以更好地吸引人才、用好人才、留住人才。


          首先,精準施策,引進高層次人才。


          美國的人才政策主要涵蓋移民立法、辦學引才、高薪引才等方面。據統計,獲得諾貝爾獎的美國人中,有三分之二是加入美籍的外國人才。為適應發展需要,美國先后3次對移民法進行修訂,聚焦新興科技領域,對急需緊缺的各類人才實施“精準化”引才,并為全球高技術人才到美短期工作開辟綠色通道。目前,美國擁有近百萬名外來研究開發人員,人才規模數量居世界首位。各大高校通過獎學金制度吸引外國優秀學子到美國留學,目前,美國是全球外國留學生最多的國家,全世界三分之一以上的留學生在美國就讀。另外,全世界最有實力的人才中介公司及獵頭公司近80%集中在美國,且相關企業和機構能夠為引進的高級領軍人才提供最具國際競爭力的薪資待遇。同時,美國通過在其他國家建立大量跨國公司和合資企業,就地吸納優秀人才,助力本國企業總部發展。


          其次,優化市場機制,最大化利用人才資源。


          第一,通過建立完善市場機制和體系,推動人才資源配置依靠市場進行調節和整合,促進有效競爭的供給和需求雙向選擇,讓人才資源得到最大化利用。第二,實行自由擇業政策,使人才不受地域的制約進行自由流動。配合人才的流動與聚集,推進住房、醫療、保險等方面的社會化發展。第三,尊重人才價值,實行系統化的工資福利制度,按照職位級別、專業工種、崗位性質細化具體工資福利標準。


          最后,完善激勵機制,努力留住人才。


          自1990年實施H-IB簽證計劃、“綠卡制”以來,大批優秀留學生畢業后定居美國。目前,約四分之一的外國留學生學成后留美工作,并進入美國國家人才庫。除此之外,相關部門努力為各領域人才營造良好的環境,如為國際高層次人才提供高工資、高福利待遇,為技術人才提供高水平的實驗室和平臺,讓國際人才在最優質的科研、創業環境中工作,充分激發他們的創新精神和工作熱情。近幾年,美國用于研究和開發的總投資金額不斷增長,約占國民生產總值的3%,位居世界各國之首。此外,美國還設立了一系列針對科研人才的科學獎項,其中包含“總統青年探索者獎” “工程創造獎”以及專門獎勵活躍在美國各學科前沿的青年科學家的“沃特曼獎”等。在獲獎人員中,國際人才占比相當高。


          新加坡


          在短短50多年的時間里,新加坡從不發達的第三世界國家成為亞洲乃至全球最有競爭力的國家之一,其中很重要的原因,在于實施了前瞻性的“人才立國”戰略,用人才資源驅動經濟社會發展,彌補了天然資源短缺的短板。


          首先,通過多種渠道引進人才。


          2021年,新加坡外來人口占人口總數的36%,是典型的輸入型勞動力國家。多年來,為解決人才短缺問題, 新加坡堅持海外引才方針, 制定了全球招聘計劃和人才吸引戰略, 通過具有國際競爭力的制度引進了大量國際人才。新加坡國力發展局和人力部共同成立的“聯系新加坡”(Contact Singapore)是新加坡的國家獵頭公司,在澳大利亞、歐洲、美國、中國、印度等地設有8個國家級辦事處,為有意到新加坡發展的國際人才提供一站式服務。此外,新加坡還實施了多元化的外籍人員工作許可政策,為國際人才提供16種工作簽證,實行低稅率及親屬安置等一系列政策。新加坡政府積極鼓勵國際留學生到新加坡學習深造,要求大學本科階段的留學生數量要占到學生總人數的20%,并且設立各類獎學金,吸引高素質學生到新加坡留學。除了招攬外籍人才,新加坡政府也積極鼓勵海外新加坡人才回流,通過構建強大的人才信息網絡進一步提升在全球范圍引進人才的精準性和效率。


          其次,營造良好環境,提升人才融入感。


          作為一個多元種族、多種宗教共存的國家,新加坡外來人口與當地人口的有效融合,得益于社會融合相關政策的實施。例如,新加坡政府設立了專門的公民與人口辦公室,負責推進國際移民更好地融入地方,并作出積極貢獻。此外,在教育體系中實施雙語教學,即英語為主、母語為輔,使英語逐漸成為新加坡社會大眾通用的官方語種。這一舉措不但為新加坡與世界接軌奠定了基礎, 也為進一步引進國際人才創造了良好的語言環境。與此同時,加強本土培養,通過遠高于世界平均水平的教育資金投入,建立終身教育體系, 提升人才文化素質和技能水平。


          最后,優化配套服務,激發人才活力。


          新加坡政府積極實施“筑巢引鳳”政策,為引進高層次人才提供良好的政策環境和發展機會。其中,2000年建成的緯壹科技城作為涵蓋工作、學習、生活、休閑的綜合性科技城,融合了人才、科技和社區的理念,通過核心功能區、多功能開發空間和生活區等區域, 為高層次人才研發、創業、生活提供便利條件,力爭讓人才潛力得到最大程度的發揮。與此同時,新加坡還為外來人才的子女提供了良好的教育條件,非永久居民在向教育部教育基金捐款后,其子女可以選擇就讀本地學校。


          4

          開啟人才戰略新思維,贏得國際競爭優勢


          國際人才政策不僅事關經濟社會的高質量發展和國內科技創新,也關乎國際競爭的戰略需求。當前,發達國家高度關注新興科技領域緊缺急需的各類人才,國際人才競爭不斷加劇,我國人才工作面臨的國際形勢更加嚴峻。當前,人才引進已經成為各國助推經濟和社會發展的重要手段和途徑。我國應進一步加強國際人才競爭戰略謀劃,積極構建具有全球競爭力的人才制度體系, 力爭在日趨激烈的國際人才競爭中占據優勢。


          創新引才制度,“引得進”國際人才。國際人才引進是一項復雜的系統工程,旨在引進國際優秀人才服務于國內經濟社會發展,服務于未來科技創新最前沿。


          首先,建立聚集高尖端人才的全球化平臺,為人才引進爭取主動權。


          在這一領域,美國擁有全世界最有實力的人才中介公司及獵頭公司,全方位建立國際化高層次人才聚集平臺。新加坡政府設立專門的招才引智機構,為有意到新加坡發展的全球精英以及到新加坡投資或開辟全新商業活動的個人和企業提供一站式服務;同時,在全球人才資源豐富的國家和地區設立分支機構,負責海外宣傳和招聘聯絡工作,人才引進工作日趨系統性和規?;?。


          其次,以國家發展需求為導向,進一步完善人才引進政策措施,精準提升引才效率。


          2019年美國白宮發布的全新移民政策中,大幅度提升了高技能移民配額,同時根據社會發展需求設立“積分擇優制”,以薪資、年齡、教育程度和特別成就為重點考核指標。新加坡人力部統一對人才引進工作進行全面協調和管理,每年制定和更新“關鍵技能列表”,明確經濟發展急需的通信、電子及其他領域的高技術人才和金融領域的專業人才類別,鼓勵優先引進相關高層次人才。在當前高層次人才競爭的國際環境下,應順應全球局勢變化和國家戰略需求,積極調整人才戰略,保持領先優勢;結合發展需求劃分人才引進優先級,構建相應的引才計劃和具體措施,為高效精準的國際人才引進提供政策支撐。在這一方面,北京已于2020年探索制定分層分類的人才引進政策,其成功經驗具有重要的參考價值。


          最后,在目前施行的國際人才簽證政策的基礎上,應適當簡化人才往返簽證等相關程序,為高尖端國際人才提供快捷通道,鼓勵更多優秀國際人才來華發展。


          近年來,新加坡政府每年批準近萬名外籍人員成為新加坡永久居民,并允許部分外籍專業人才成為新加坡公民。同時,在新加坡就讀的碩士生、博士生畢業后,獲得“就業準證”即可留在新加坡繼續發展。此外,美國也不斷簡化高尖端人才移民程序,如移民創業者可以依 據“國家利益豁免”政策自行申請綠卡。從各國的經驗來看,簡化人才引入程序是吸引人才的重要舉措。


          搭建服務平臺,“用得好”國際人才。


          能否“用得好”國際人才,重點在于能否營造激發人才活力、推動人才成長的優良環境。應進一步創造多方面條件,為國際人才在華工作以及事業發展提供相關的政策配套和宜居環境,提供開放的交流平臺、先進的實驗設備、優厚的科研經費,充分激發國際人才的創新創業潛力。美國的“硅谷” 和新加坡科學園均是世界著名的科技創新園區, 擁有國際最高水平的軟硬基礎設施條件,并且集科研、教育、生產為一體,全方位激發人才潛力,服務科技創新。2020年,北京自貿區規劃建設了具有全球影響力的全國科技創新中心,促進人才、資本、電子交易等方面的國際化和便利化,為國際優秀人才充分發揮潛力提供了廣闊平臺。


          此外,高尖端國際人才的匯聚能夠進一步吸引更多人才來華,達到以才引才、以才聚才的效果。為進一步促進科研和人才的進一步整合,新加坡成立科技研究局,加快推進新加坡向知識型經濟體轉型和邁進。其人才策略的重要特色在于通過引進某科研領域的頂級科學家,帶動該領域其他專家來新工作。同時,新加坡在諸多海外重點人才聚集地設立了分支獵頭機構,根據不同的人才需求類別以才引才,拓展海外人才聯絡。相關政策的實施,不但進一步拓展了國際人才引進的渠道,擴大了高尖端人才的國際影響力,也提升了工作的精準性和實效性。


          優化環境服務,“留得住”國際人才。


          人才引進是一項系統性工作,成功引進人才后,還要維持國際人才在華的穩定性,鼓勵和引導其持續服務國家建設與發展。因此,除了為國際人才開展科研、創業和工作創造有利條件外,提供良好的城市環境、公共設施和公共服務也是吸引外國人才長期居留的重要因素。應針對國際人才所關注的教育、醫療、住房等問題,進一步完善相關政策,主動了解不同類型國際人才的需求,提供相應的配套設施和服務,如為高尖端國際人才及其家屬提供與國際接軌的醫療、教育和社保服務等。新加坡一直以來高度關注人才的可持續發展,并致力于打造世界一流的國際環境,為各類人才搭建良好的發展平臺。其中,新加坡的科技園區提供了幼兒園、會議室、診所等配套場所和服務,打造了設施完善的商業居住環境。


          在國內,北京市和海南省在優化國際人才服務,探索高效快捷的服務模式方面率先進行了改革和試點。北京設立了中關村、朝陽、順義、石景山、通州5個外國人出入境服務大廳,為外籍人才提供更加便捷優質的出入境服務和寬松的停居留環境;同時,建立一站式服務平臺,提供外籍人才住宿登記、便利體檢、保險保障、子女教育等多項服務。海南省通過不斷深化國際人才服務管理體制機制改革,吸引集聚各類國際人才助力海南自由貿易港建設。在海南自由貿易港任職的外國高層次人才,經工作單位和兼職單位同意并向省科技廳或其授權的科技行政管理部門、省公安廳出入境管理局或其授權的公安機關出入境管理部門備案后,可以直接在海南自由貿易港兼職工作或離崗創業。在工作許可證有效期內,兼職工作無需重新申辦或變更工作許可證。從相關措施可見,國際人才服務已成為當前我國人才戰略的重要組成部分。高質量的多元化便利服務,為促進外籍人才加快融入當地建設提供了有效保障,有利于吸引更多優秀國際人才集聚到我國的發展事業中來。


          千秋基業,以人為本。


          黨的十九大報告提出,人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源。在不斷夯實和筑牢國內人才高地的同時,廣納天下英才,在全球范圍內引進、用好、留住國際優秀人才資源,有助于中國在全球化競爭中贏得新優勢。在世界百年未有之大變局下, 國家人才戰略需順應不斷變化的時局,及時調整、不斷創新,充分考慮人才工作的多樣性和復雜性,探索多樣化人才引進和人才服務途徑。十年樹木、百年樹人,伴隨著人才的不斷成長、成熟,國際人才工作任重而道遠。唯有與時俱進、精準施策,方能匯聚全球英才,助推中華民族偉大復興進程。


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